Public policies for urban transformation: food system resilience in Peru

Abstract

RESUMEN. Las ciudades son sistemas socioecológicos urbanos complejos y adaptativos compuestos por subsistemas interconectados, entre los que se incluyen infraestructuras (transporte, energía, agua, alimentación) y servicios (salud, educación, administración pública). Al mismo tiempo, hay un flujo constante de entrada y salida de recursos que se metabolizan en ellas para proporcionar productos y beneficios a la sociedad. Sin embargo, a medida que las ciudades crecen en tamaño y población, aumenta la demanda de recursos, lo que plantea retos para su resiliencia y sostenibilidad. Esto es especialmente importante en las ciudades, donde se producen desastres. Por lo tanto, los cambios para transformar la realidad urbana en un estado más resiliente pueden surgir de las políticas públicas. Dado que los sistemas socioecológicos urbanos son extensos y complejos, suele ser difícil desarrollar políticas públicas desde una perspectiva sistémica para abordar un problema en uno de sus elementos sin afectar a otros subsistemas. En este contexto, este trabajo se centra únicamente en el sistema alimentario, concretamente en las regiones peruanas de Amazonas y San Martín. Por lo tanto, este estudio tiene como objetivo proponer recomendaciones políticas viables para mejorar la resiliencia del sistema alimentario. En concreto, la investigación tiene como objetivo: (1) describir conceptualmente el sistema alimentario en ambas regiones; (2) identificar los posibles peligros y vulnerabilidades que afectan al rendimiento del sistema alimentario; y (3) establecer una base de referencia actual de la resiliencia del sistema alimentario. Para las regiones peruanas mencionadas anteriormente, el sistema alimentario se delimitó conceptualmente y se describió como un conjunto interconectado de actores y sus actividades interrelacionadas de valor añadido que participan en la producción, transformación, consumo, recirculación y eliminación de productos alimenticios procedentes de la agricultura, la ganadería o la pesca, y partes de los entornos económicos, sociales y naturales más amplios en los que se insertan. La revisión bibliográfica reveló que los riesgos hidrometeorológicos y geofísicos eran la principal causa de interrupciones en los procesos de producción, transformación y consumo de alimentos dentro del sistema alimentario. Por lo tanto, se evaluaron la seguridad alimentaria y las capacidades de resiliencia para identificar las vulnerabilidades de la población de las regiones de Amazonas y San Martín, que están expuestas a riesgos sistémicos impulsados por el cambio climático, los riesgos naturales y las desigualdades socioeconómicas estructurales. Para ello, el estudio empleó el Enfoque Consolidado para la Presentación de Informes sobre Indicadores de Seguridad Alimentaria (CARI) estandarizado a nivel de los hogares, incluyendo el Índice de Estrategias de Afrontamiento Reducido (rCSI), la Puntuación de Consumo de Alimentos (FCS), la Proporción del Gasto en Alimentos (FES), las Estrategias de Afrontamiento de los Medios de Vida para la Seguridad Alimentaria (LCS-FS) y la Puntuación de Diversidad Dietética de los Hogares (HDDS). Además, el estudio incorporó indicadores basados en la puntuación de resiliencia evaluada subjetivamente (SERS) para evaluar las capacidades de resiliencia de los hogares en cuatro dimensiones: anticipatoria, absorbente, adaptativa y transformadora. Este enfoque combinado permitió comprender de forma más exhaustiva cómo las condiciones sistémicas del sistema alimentario se traducen en los resultados de seguridad alimentaria y los niveles de resiliencia de los hogares. Los resultados de estos indicadores muestran que la producción local de alimentos no siempre conduce a un consumo alimentario doméstico estable, adecuado y rico en nutrientes, a pesar de que ambas regiones tienen un potencial agrícola y una biodiversidad considerables. Los datos sobre el consumo de alimentos se integraron posteriormente con la información obtenida en una serie de talleres celebrados en Moyobamba, en la región de San Martín, y en Chachapoyas, en Amazonas. Entre los participantes en los talleres se encontraban representantes de instituciones gubernamentales a nivel local y regional, líderes de grupos de productores, líderes de comunidades indígenas y representantes de la cámara de comercio del lugar de estudio. Con base en un proceso jerárquico analítico (AHP1, por sus siglas en inglés) realizado con expertos en gestión de riesgos, seguridad alimentaria y agricultura familiar, se asignaron ponderaciones a los componentes y subcomponentes del sistema alimentario en función de las prioridades nacionales peruanas para lograr la resiliencia. Esto permitió proponer el Índice de Resiliencia del Sistema Alimentario (FoSyRI, por sus siglas en inglés), un marco de evaluación sistémica que evalúa la resiliencia en la producción, transformación, consumo y recirculación de alimentos, así como en las dimensiones de gobernanza y financiación, preparación, respuesta y recuperación. La aplicación empírica del índice se llevó a cabo entre agosto y septiembre de 2023 en las regiones peruanas de Amazonas y San Martín, territorios que se ven afectados con frecuencia por inundaciones, deslizamientos de tierra, terremotos y lluvias intensas. Cuando se producen estos desastres, la producción agrícola se pierde con frecuencia y las infraestructuras de transporte resultan dañadas o inaccesibles, lo que limita gravemente la disponibilidad y el acceso a los alimentos. En este contexto, garantizar una alimentación adecuada y nutritiva para la población se vuelve cada vez más difícil, especialmente si depende en gran medida de los sistemas alimentarios locales. Los resultados revelan niveles medios pero frágiles de resiliencia del sistema alimentario, con puntuaciones FoSyRI de 2,02 en la región de Amazonas y de 1,87 en la región de San Martín, en una escala de 0 a 5. Los resultados ponen de relieve las deficiencias estructurales en la gobernanza, la preparación y la recuperación de los sistemas alimentarios, que limitan la capacidad de ambas regiones para resistir y recuperarse de las perturbaciones climáticas y geofísicas recurrentes. Comprender cómo los hogares experimentan la inseguridad alimentaria y cómo los sistemas alimentarios responden a las crisis recurrentes es esencial para diseñar políticas públicas que fortalezcan la resiliencia de manera integral y equitativa. Sin embargo, los talleres revelaron que las partes interesadas clave se enfrentan a perspectivas distintas al elaborar políticas públicas. Los resultados ponen de manifiesto contradicciones en los enfoques de las políticas públicas, en los que coexisten intervenciones sectoriales y orientadas a la producción con una integración limitada de la gestión del riesgo de desastres, la adaptación al clima y la protección social. Estas incoherencias limitan el fortalecimiento sistémico de la resiliencia del sistema alimentario. En general, este estudio demuestra que la combinación de evaluaciones de la resiliencia a nivel del sistema alimentario con indicadores de seguridad alimentaria y resiliencia a nivel doméstico proporciona información valiosa para diseñar políticas públicas específicas y adaptadas al contexto, destinadas a fomentar sistemas alimentarios más resilientes y equitativos en Perú en este caso y, por lo tanto, a transformar los sistemas socio-ecológicos urbanos.

ABSTRACT. Cities are complex adaptive urban socio-ecological systems composed of interconnected subsystems, including infrastructure (transport, energy, water, food) and services (health, education, government). At the same time, there is a constant inflow and outflow of resources that are metabolised in it to provide products and benefits to society. However, as cities expand in size and population, resource demand increases, posing challenges to their resilience and sustainability. This is especially important in cities, where disasters occur. Thus, changes to transform urban reality to a more resilient state may arise from public policies. Because urban socio-ecological systems are extensive and complex, it is often difficult to develop public policies from a systemic perspective to address a problem within one element without affecting other subsystems. In this context, this work focuses only on the food system, specifically in the Peruvian regions of Amazonas and San Martín. Thus, this study aims to propose feasible policy recommendations to enhance the resilience of the food system. Specifically, the research aims to: (1) describe the food system conceptually in both regions; (2) identify potential hazards and vulnerabilities affecting food system performance; and (3) establish a current resilience baseline for the food system. For the above-mentioned Peruvian regions, the food system was conceptually delimited and described as an interconnected set of stakeholders and their interrelated value-added activities involved in the production, transformation, consumption, recirculation, and disposal of food products from agriculture, livestock, or fisheries, and parts of the wider economic, social, and natural environments in which they are embedded. The literature review revealed that hydrometeorological and geophysical hazards were the primary causes of disruptions to food production, transformation, and consumption within the food system. Thus, food security and resilience capacities were assessed to identify vulnerabilities in populations in the Amazonas and San Martín regions, which are exposed to systemic risks driven by climate change, natural hazards, and structural socioeconomic inequalities. To do so, the study employed the standardised Consolidated Approach for Reporting Indicators of Food Security (CARI) at the household level, including the reduced Coping Strategies Index (rCSI), Food Consumption Score (FCS), Food Expenditure Share (FES), Livelihood Coping Strategies for Food Security (LCS-FS), and the Household Dietary Diversity Score (HDDS). In addition, the study incorporated indicators based on the Subjectively Evaluated Resilience Score (SERS) to assess household resilience capacities across four dimensions: anticipatory, absorptive, adaptive, and transformative. This combined approach enabled a more comprehensive understanding of how systemic conditions in the food system translate into household food security outcomes and resilience levels. Results from these indicators show that local food production does not always lead to stable, adequate, and nutrient-dense household food consumption, despite both regions having substantial agricultural potential and biodiversity. The data on food consumption were later integrated with information obtained from a series of workshops held in Moyobamba, in the region of San Martín, and in Chachapoyas, in Amazonas. Workshop participants included representatives of Government institutions at the local and regional levels, leaders of producers’ groups, leaders of indigenous communities, and representatives of the commerce camera from the site study. Based on an Analytical Hierarchy Process (AHP) conducted with experts in risk management, food security, and family agriculture, the components and subcomponents of the food system were assigned weights based on Peruvian priorities for achieving resilience. This enabled the proposal of the Food System Resilience Index (FoSyRI), a systemic assessment framework that evaluates resilience across food production, transformation, consumption, and recirculation, as well as across governance and financing, preparedness, response, and recovery dimensions. The empirical application of the index was conducted between August and September 2023 in the Peruvian regions of Amazonas and San Martín, territories that are repeatedly affected by floods, landslides, earthquakes, and intense rainfall events. When such disasters occur, agricultural production is frequently lost, and transportation infrastructure is damaged or rendered inaccessible, severely constraining food availability and access. In this context, ensuring an adequate and nutritious diet for the population becomes increasingly difficult, particularly if they rely heavily on local food systems. Results reveal medium but fragile levels of food system resilience, with FoSyRI scores of 2.02 for the Amazonas region and 1.87 for the San Martín region on a 0–5 scale. The findings highlight structural weaknesses in food system governance, preparedness, and recovery that limit the capacity of both regions to withstand and recover from recurrent climatic and geophysical shocks. Understanding how households experience food insecurity and how food systems respond to recurrent shocks is essential for designing public policies that strengthen resilience comprehensively and equitably. However, the workshops revealed that key stakeholders encounter different perspectives when building public policies. The findings reveal contradictions in public policy approaches, in which sectoral and production-oriented interventions coexist with limited integration of disaster risk management, climate adaptation, and social protection. These inconsistencies constrain the systemic strengthening of food system resilience. Overall, this study demonstrates that combining food system–level resilience assessments with household-level food security and resilience indicators provides valuable evidence to inform targeted, context-specific public policies aimed at fostering more resilient and equitable food systems in Peru and, thus, transforming urban socio-ecological systems.