Progress and limits of carbon market in Mexico: analysis of the national emissions trading system

Abstract

The evolution of environmental policies has followed the neo-liberalization trend of the international economy. The concept of the market stands out in sustainable development discourse and the shape of international agreements about climate change. Market-based instruments are inspired by neoclassical theory, which praises price incentives and the optimal effect of free negotiation between stakeholders. There are some limits in the enforcement of such instruments, mainly in the tradeoff between efficiency and conservation. In the theory, the critics are focused on monetization and commodification and the structural limits of capitalist functioning. In Mexico, the state is obvious in environmental policy, but hybrid forms of environmental governance are in effect. The implementation of market-based instruments in Mexico reflects some limits stressed in the scientific literature. Tradeoffs between economic efficiency and ecological target, conflicts caused by utilitarian behavior, and the subjective practices of monetization are observed in Mexico. Given the primitive stage of the national Emissions Trading System (ETS), these conclusions make the future evolution of Mexican carbon policy an issue of interest. The forestry projects registered in the Mexican voluntary carbon market are instruments based on the commodification of ecosystem services and the sale of carbon credits with prices set on the market. These projects constitute an environmental governance scheme emancipated from the state, including the agreement between various stakeholders, with sharp differences in the functioning structures established in the contracts. The type of land ownership is a potential source of conflict in implementing this type of project, which also depends on the capacity for cooperation in the communities where they are undertaken. Such projects incorporate local initiatives to solve a problem on a global scale through the democratization of environmental management. However, their neoliberal basis means the market drives these projects and that

paradoxically, a solution mechanism is sought in the same monetary language that caused the environmental crisis. ETSs are the political instruments that most of the industrial world has adopted to control greenhouse gas emissions. Many jurisdictions are currently implementing ETSs, and countries, where they are already enforced, are improving their systems. New Zealand has the second oldest ETS in the world. The NZ ETS is quite singular because it covers the most economic sectors of any such scheme, the points of obligation are based on an upstream selection, and there is no cap on emissions on the national scale. The current functioning of the NZ ETS results from a long and sensitive democratic process that involved the participation of multiple economic sectors in defending their interests. The NZ ETS firmly deals with the transition to a low-emissions economy by the management of free allocation. It is hard to achieve the theoretical functioning of the ETS. Setting a cap on emissions is the milestone to guarantee environmental efficiency, but the NZ ETS has failed on this point so far. The weak incentive effect of the price incentive and the generous allocation scheme has affected the environmental efficiency of the NZ ETS. The NZ ETS is the only case of an ETS integrating forestry as a mandatory actor. This is the result of prolonged political discussions and the characteristics of New Zealand forestry. Forest landowners are liable to surrender allowances for deforestation and can potentially receive allowances for the level of carbon sequestered. This scheme created new opportunities for forestry activities and impacted the decision-making tradeoffs related to land-use changes. In Mexico, implementing an ETS in 2020 is evidence of the country’s commitment to control domestic emission under the Paris agreement. Nevertheless, for now, the forestry sector is not involved as a liable actor, but it is possible to envision the integration of forest sector because of the extensive forest cover in the country. Mexico has the experience and institutional

framework to integrate forestry into national emission accounting and forest carbon projects in the voluntary market. Environmental impacts are positive because forest areas can help mitigate emissions, but intensive carbon farming disrupts native forests and biodiversity. The economic impacts would be highly favorable for forest landowners if market volatility were controlled, but there is a potential loss of public revenue for the state. Finally, carbon forestry can cause conflict between economic sectors involved in land use and among participating communities. The provision of industrial free allocation can be one of the most technically challenging and politically fraught elements of designing an ETS. Free allocation is a political instrument used to avoid economic disruption and carbon leakage caused by carbon pricing. The government can use different types of allocation according to the political target. The jurisdictions enforcing free allocation use the same equation to determine the level of allocation with different technical parameters and phase-out strategies. Mexico starts its ETS with full free allocation and will have to decide the kind of allocation in the next steps. This choice will determine the transition rate to a low emission industry and the economic impact of the ETS. Enforcing ETS is a logical political choice in a capitalist market economy. However, it will not be sufficient to solve the climate change issue resulting from a structural model of production in the industrial countries. State intervention to support the transition with complementary programs, budget policies, and new legislation are necessary to drive the economy to a low emission model.

La evolución de la política ambiental ha seguido la tendencia neoliberal de la economía internacional y el concepto de mercado aparece como un factor clave en el discurso de desarrollo sustentable y en la elaboración de acuerdos internacionales sobre el cambio climático. Los instrumentos de mercado inspirados de la teoría neoclásica promueven el incentivo de los precios y el efecto óptimo de la libre negociación entre actores. La aplicación de dichos instrumentos tiene limitaciones empíricas, principalmente en el balance entre eficiencia económica y conservación. En la teoría, las críticas se enfocan en el proceso de monetización y mercantilización, así como en las limitaciones estructurales del funcionamiento del capitalismo. En México, el Estado la política ambiental, manifiesta formas hibridas de gobernanza. La aplicación de instrumentos de mercado en el país refleja algunos problemas descritos en la literatura. Se pueden observar la existencia de balance entre eficiencia económica y objetivo ambiental, conflictos provocados por el comportamiento utilitario de los individuos y la practica subjetiva de la monetización. Dado que el sistema de comercio de emisiones (SCE) en México iniciando, estas conclusiones son de gran interés para el futuro de la política mexicana para emisiones de carbono. Los proyectos forestales inscritos en el mercado de carbono voluntario en México son instrumentos que se basan en la mercantilización de un servicio ecosistémico y consisten en la venta de créditos a un precio establecido en el mercado. Los proyectos de captura de carbono en el mercado voluntario representan una forma de gobernanza ambiental emancipada del Estado, basada en el acuerdo de varios actores con papeles específicos, con marcadas diferencias en los esquemas de funcionamiento establecidos en los contratos. El tipo de tenencia de la tierra es una fuente potencial de conflicto en la aplicación de este tipo de proyectos, los cuales dependen además de la capacidad de cooperación de las comunidades donde se

emprenden. Tales proyectos integran iniciativas locales para solucionar un problema a escala global a través de la democratización de la gestión ambiental. Sin embargo, su fundamento neoliberal implica que estos proyectos estén en función del mercado y que, paradójicamente, se busque un mecanismo de solución en el mismo lenguaje monetario que ha causado la crisis ambiental. Los SCE son instrumentos políticos que una gran parte de los países industrializados adoptaron para controlar las emisiones de gases a efecto invernadero. Actualmente, varias jurisdicciones están elaborando sus modelos, y otras donde esta política existe, están perfeccionando su sistema. Nueva Zelanda tiene el segundo SCE más antiguo en el mundo resultado de un proceso democrático largo y delicado, que involucró la participación de varios sectores económicos. El NZ ETS cubre más sectores económicos, sus puntos de obligación son al inicio de la cadena productiva, y no existe un tope de emisiones a nivel nacional. El funcionamiento del NZ ETS resultó de un proceso democrático largo y delicado que involucro la participación de varios sectores económicos defendiendo sus intereses. Sin embargo, enfrenta el problema de la transición hacia una economía baja en emisiones con el manejo de asignación gratuita de permisos. Aplicar el funcionamiento teórico de un SCE es difícil. Establecer un tope de emisiones es una parte decisiva para garantizar la eficiencia ambiental, una meta incumplida por el NZ ETS. Por otro lado, los bajos incentivos económicos y la asignación gratuita muy generosa limitaron su eficiencia ambiental. El NZ ETS es el único caso de un SCE con el sector forestal como participante obligatorio. Es el resultado de una larga discusión política y de las características del sector forestal en Nueva Zelanda. Los propietarios forestales deben entregar permisos al gobierno cuando deforestan y pueden obtener permisos según el nivel de carbono capturado en su bosque. Este esquema crea nuevas oportunidades para las actividades forestales e impacta la toma de decisión relacionada

al uso de suelo. En México, el sector forestal no está implicado en el SCE a la fecha, aunque cuenta con la experiencia y un marco institucional relevante para su inclusión en el registro nacional de emisiones y la presencia de proyectos forestales en el mercado voluntario de carbono. Los impactos ambientales de esta integración serian positivos por el potencial del sector forestal en la mitigación de emisiones, aunque los incentivos pueden alterar la superficie de bosques nativos y la biodiversidad. Los impactos económicos serian favorables para los propietarios forestales participantes si la volatilidad del mercado se controla, pero se estima una pérdida de ingresos públicos para el Estado. Finalmente, las actividades de captura de carbono pueden causar conflictos entre actividades económicas relacionadas al uso de suelo, y dentro de las comunidades participantes. La asignación gratuita de permisos de emisiones puede ser uno de los elementos de diseño de SCE más complejo técnicamente y más conflictivo a nivel político. Este elemento es un instrumento político adoptado para evitar impactos económicos negativos y la fuga de carbono provocados por la tarificación del carbono. Las jurisdicciones que aplican asignaciones gratuitas usan la misma ecuación para el cálculo de permisos, pero diferentes parámetros técnicos y estrategias de salida gradual. México arrancó su SCE con una asignación gratuita completa y debe tomar decisión sobre la modalidad futura de asignación. Esta decisión va a determinar el ritmo de transición hacia una economía baja en emisiones. La aplicación de un SCE es una orientación política lógica en una economía de mercado capitalista pero no será suficiente para resolver el problema del cambio climático que resulta de la estructura del modelo de producción en los países industrializados. Una intervención estatal para apoyar la transición con programas complementarios, políticas presupuestarias, y nuevas legislaciones es necesaria para conducir el sistema económico hacia un modelo bajo en emisiones.